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关于十八大以来地方人大工作创新的几点思考
2013-10-15 09:50:00   作者:   来源:   评论:0 点击:

党的十八大于2012年11月8日召开,其时正逢地方人大、政府集中换届之时。换届以来,不少地方人大积极适应人大工作新形势、新任务的要求,在探索人大工作的新途径、新方法,尤其是财政预决算监督和人事监督上做了一些有益的尝试,值得我们深入研究和思考。

  在财政预决算的监督上,一些地方在“全口径”上做了些文章。今年元月份,上海市15位人大代表向市十四届人大一次会议提交了制定《上海市预算审 查监督条例》的议案,要求政府逐步将预算外资金纳入预算之内,逐步减少直至杜绝预算外资金。目前修订预算审查监督规定已进入上海人大的立法视野,该市正密 切跟踪预算法修改情况,并着手进行预算审查监督规定修订的前期准备工作。汨罗市人大计划在本届之内有序扩大监督范围,将本级专项资金、上级转移支付资金、 社保基金、重点项目投资逐步纳入预算审查范畴,并对资金管理使用情况进行跟踪监督,积极推进部门预算审查,稳妥推动预算公开。安徽安庆人大要求确定审议决 定重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序,强化对政府全口径预决算审查和监督,以此规范政府行为,避免行政冲动,盲目决策、盲目投资。

  在人事监督上,不少地方人大以加强人事任命工作作为增强监督实效、树立人大权威的重要切入点,要求更加严格,更加规范。如任前法律考试。任前法 律考试既是人大常委会依法行使任免权的体现,也是落实依法治国战略、加快建设社会主义法治国家的重要举措。十八大以后,安徽省人大先用半年时间对拟提请任 命人员开展法律知识培训,然后再进行法律知识考试。甘肃省金昌市金川区人大将任前法律考试由开卷改为闭卷,请纪委、组织部等部门监考,考试内容涵盖了宪 法、组织法、代表法、监督法、行政许可法等法律科目,考试不及格的可补考一次,若仍不及格,人大将不予任命。法律知识闭卷考试,金川人大并非个例,山东高 唐、湖南邵东、陕西紫阳等人大常委会在今年均采取闭卷形式。又如任前询问。任前询问并非新鲜词语,在我省最早实施可追溯到2003年,衡阳市人大常委会会 议通过人事任免办法,将任前询问写进制度,并于当年启动任前询问,省人大常委会曾向全省推介了衡阳市人大常委会的这一做法。2004年,河南濮阳人大也推 行“任前询问”制;之后,山西长治、河北临漳等越来越多的地方人大尝试启动任前询问程序。今年起,汨罗市新一届人大常委会在任命程序上也增加了任前询问这 一环节,对询问时间、询问人员、询问题目的选定及询问形式等一一进行了规定,在第一次任前询问时共向拟任人员提出17个问题,内容涉及教育、民政、医疗、 水利、交通、土地、建设等各个方面,其中不乏尖锐的问题,如普高择校费收取过高的问题,降低“三公”经费、控制非生产性支出的问题,城市建设滞后的问题, 未成年人进入网吧的问题,保障校园内外食品安全的问题,等等。可以说,任前询问通过这些年的实践运用,越来越常态化,也越来越规范化。

  分析各地人大工作创新之举,至少有以下三个方面的鲜明特点:

  一是以法律法规为准绳。任何一部法律法规,在内容上规定都较为笼统,不太具体,以给操作实施者留有发挥余地和创新空间。涉及人大工作的相关法律 法规亦然。关于人大对本级财政预决算的审查和监督,《监督法》专门用一个章节、七个条款的篇幅进行了规定。党的十八大报告提出,人大及其常委会要加强对政 府全口径预算决算的审查和监督。比较《监督法》的相关内容,增加了“全口径”三个字,是对人大工作提出的一个新要求,是在遵守《监督法》规定的基础上的一 大创新。地方组织法第三章第四十四条对人大人事任免权的任免范围和任免形式作了规定,但对如何任免并未作具体要求。也就是说,现在的人事任命程序并没有统 一规定,都是在不断的摸索、实践中形成的。各地结合实际出台了人事任免的办法,如《湖南省人大常委会人事任免办法》、《湖南省人大常委会人事任免工作操作 规程》等,对省人大常委会人事任免工作在操作程序上作了详细规定,其中不乏创新之举。遍观各地人大人事任命,基本上是任前考察、法律考试、供职发言、投票 表决、颁发任命书等较为固定的程序,有的还增加了任职询问、就职宣誓等环节。

  二是以十八大精神为指导。十八大报告用一个章节近3000字的篇幅专门阐述坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革,其中特别强 调支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,并对做好新时期的 人大工作提出了具体要求。无论是全口径预决算监督,还是人事任命时的法律考试、任前询问,都是对十八大精神的直接响应和积极贯彻。

  三是以增强监督实效为目的。加强全口径预决算的监督,其根本出发点是让政府收入和支出的每一分钱都要纳入人大审查监督的范围,帮助政府管好“钱 袋子”,增强人大监督工作的实效。人事任命工作同样如此,越来越严的任前法律考试,有助于“一府两院”被任命人员不断强化法治意识,提升法律水平,推进依 法治国。而任前询问的作用更加突出,效果更加明显。勿庸讳言,一直以来,我们的人事任免权很大程度上处于一种履行程序的应付状态,发挥不出应有的主动性。 通过任前询问,常委会组成人员与拟任人员之间实现了良性互动,使常委会对表决对象有了更加客观、全面的了解,进一步增强了拟任人员的人大意识、公仆意识和 责任意识,也为人大常委会进一步加强任后监督提供了方向。

  以上在财政预决算监督和人事监督方面的创新做法虽然能够收到较为明显的效果,但实际操作中,依然存在一些困难和问题。一是财政预决算全口径难 “全”,难统一,难把握,难操作。全口径预决算的核心是要实现政策性收支的全口径、全覆盖,以汨罗市人大为例,虽在预算监督中明确了本级专项资金、上级转 移支付资金、社保基金、重点项目投资等几项,但政府性收入肯定不止这些,到底还包括哪些,究竟覆盖到什么范围,这个“口径”如何统一,成为实施“对政府全 口径预算决算的审查和监督”的难点。二是在人事监督上,强化了任命过程的监督,却淡化了被任命人员任后的监督,以至出现了“只怕人大一天,不怕人大一 届”, “一朝被任命,五年太平官”,表态时言之凿凿、任职后不了了之等现象。

  如何让全口径预决算监督真正落到实处?如何加强被任命人员的任后监督?笔者以为:

  对于全口径预算决算的审查和监督的问题,正在修订的预算法应作出具体规定,或者省一级尽快制定关于全口径预决算审查和监督的地方性法规,依法规 范和引领这项工作向纵深推进。地方各级人大可通过听取专项工作报告、专题询问等方式,督促政府按全口径要求编制预决算,提交人大审查和批准。

  对于人事监督中被任命人员的任后监督问题,建议地方人大逐步完善人事任命从任前到任命再到任内的监督程序和机制,把行使监督权同人事任免权结合 起来,采取执法检查、工作评议、审议专项工作报告等法定形式,必要时启用询问、质询、撤职、罢免等刚性手段,对任命的国家机关工作人员进行经常性监督,并 将检查、评议及审议结果向市委报告,建议市委将人大检查、评议及审议情况作为对政府工作部门负责人的奖惩、确定年度考核优秀班子及优秀干部、推荐后备干部 的重要依据,促使被任命人员践行承诺,恪尽职守,不辱使命。

  创新是人大工作永葆生机与活力的源泉。地方人大工作的创新不只是体现在预决算监督和人事监督上,而是体现在人大工作的方方面面。人大工作具有很 强的政治性、法律性和原则性,坚持以法律法规为基础,以十八大精神为指导,人大工作创新才能确保方向性、时代性和实效性。才能创造出体现人大特点、发挥人 大优势的新举措,才能切实履行好宪法和法律赋予的各项职权,开创人大工作新局面。

               


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